Texte intégral: Rapport sur l'exécution du budget de 2016 et sur le projet de budget des instances centrales et locales pour 2017

Voici le texte intégral du Rapport sur l'exécution du budget de 2016 et sur le projet de budget des instances centrales et locales pour 2017, soumis le 5 mars 2017 à la révision de la 5e session de la 12e Assemblée populaire nationale (parlement chinois). Le rapport a été adopté le 15 mars 2017.

Camarades députés,

Nous sommes chargés par le Conseil des affaires d'État de soumettre le présent rapport à l'examen de la 5e session de la XIIe Assemblée populaire nationale. Nous invitons, par la même occasion, les membres du Comité national de la Conférence consultative politique du peuple chinois (CCPPC) à nous faire part de leurs remarques.

I.L'EXÉCUTION DU BUDGET DES INSTANCES CENTRALES ET LOCALES EN 2016

L'exercice budgétaire de l'année 2016 a été exécuté avec satisfaction tant au niveau central qu'au niveau local, en dépit d'une conjoncture difficile et compliquée aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays. Sous la direction du Comité central du Parti ayant le camarade Xi Jinping comme noyau dirigeant et suivant le principe général "progresser dans la stabilité", toutes les régions et les divers départements, animés d'un nouveau concept de développement, en prenant pour fil conducteur la promotion de la réforme du côté de l'offre, ont travaillé à élargir de manière adéquate la demande agrégée, et sont parvenus à maintenir la bonne santé de notre développement économique et social. Bref, l'année inaugurale du XIIIe Plan s'est révélée assez bonne dans son ensemble.

I)L'exécution de la résolution de l'Assemblée populaire nationale sur le budget

Les instances financières, en renforçant leur sens de la légalité en matière de gestion budgétaire et en faisant pleinement valoir leur rôle fonctionnel, ont travaillé à exécuter avec sérieux la résolution sur le budget adoptée par la 4e session de la XIIe Assemblée populaire nationale et l'avis arrêté par sa Commission financière et économique.

Application efficace d'une politique budgétaire de relance. Les impôts et les divers droits ont été réduits sur une large échelle. L'expérience pilote du remplacement de la taxe sur le chiffre d'affaires par la TVA a étendu son champ d'application au bâtiment, aux secteurs immobiliers et financiers et aux services aux particuliers, et le crédit de taxe sur les intrants (CTI) s'est appliqué à tous les biens immobiliers nouvellement acquis par toutes les entreprises. Comme prévu, tous les secteurs nouvellement sujets à la TVA ont vu leurs charges fiscales diminuer. Le CTI a permis de réduire les charges fiscales des entreprises qui sont passées plus tôt sous le régime de la TVA: les charges fiscales des entreprises ont été réduites de 573,6 milliards de yuans en 2016. L'abattement majoré à la base pour les dépenses consacrées par les entreprises à la R-D a étendu son champ d'application, les entreprises de hautes et nouvelles technologies ont bénéficié d'un plus grand soutien financier, une politique sur l'incitation par l'octroi d'options sur titres et le paiement différé de l'impôt sur le revenu des actionnaires en participation technique a été formulée, une fiscalité plus adaptée s'est appliquée aux incubateurs des entreprises technoscientifiques. Nous avons supprimé, suspendu ou intégré certains fonds gouvernementaux, élargi le champ d'exemption de 18 droits perçus par l'administration, et encouragé les instances locales à régulariser les redevances et droits administratifs imposés aux entreprises, ce qui a permis de réduire de plus de 46 milliards de yuans les charges des entreprises et des particuliers. Nous avons augmenté raisonnablement le volume des dépenses publiques. La part du déficit s'est accrue dans une mesure appropriée, la partie augmentée des dépenses budgétaires a été utilisée pour compenser la diminution des recettes budgétaires due à la réduction des impôts, des droits et des frais divers, ce qui a permis au gouvernement d'assumer ses responsabilités en matière de dépenses budgétaires. Nous avons augmenté de 1180 milliards de yuans les quotas des dettes publiques des instances locales. L'émission des obligations gouvernementales locales a été poursuivie pour remplacer 4900 milliards de yuans de dettes. En y ajoutant 3200 milliards de yuans de dettes remplacées en 2015, nous avons porté ainsi à 8100 milliards de yuans le montant de celles-ci, ce qui a permis de réduire d'environ 400 milliards de yuans la charge des intérêts en un an. En même temps, une politique financière plus efficace et énergique a été menée pour éliminer les capacités de production obsolètes, faire baisser les stocks immobiliers, diminuer le ratio de levier, réduire les coûts de production et remédier aux failles de l'économie. Les finances centrales ont créé un fonds spécial de primes et de subventions en faveur de la restructuration industrielle et l'ont alloué à temps aux entreprises industrielles pour les aider à reclasser ou replacer les ouvriers ayant perdu leur emploi à cause de l'élimination des surcapacités de production dans la sidérurgie et l'industrie houillère. Elles ont également alloué des subventions aux entreprises publiques centrales pour les aider à traiter les "entreprises zombies". La taxe sur les transactions immobilières et la taxe sur le chiffre d'affaires de l'immobilier ont été remaniées, un effort énergique a été déployé pour répondre au désir de la population d'avoir un logement personnel ou de vivre dans un logement plus confortable, et résorber l'excès de logements marchands invendus. En formulant une politique plus claire sur la cession et l'annulation de créances se rapportant à la reconversion des créances en actions, nous avons favorisé la reconversion des créances bancaires en actions suivant les règles du marché. Nous avons abaissé dans un délai déterminé le taux de la cotisation patronale à la sécurité sociale et réexaminé la caution réclamée aux entreprises, qui ont vu leurs coûts diminuer. Un plus grand effort a été fait pour remédier aux failles de l'économie, pour lutter contre la pauvreté, pour rénover les quartiers vétustes et construire de nouvelles infrastructures.

Accélération des réformes et de la législation sur les finances et la fiscalité. La TVA s'est appliquée à tous les produits et à tous les services. La taxation ad valorem des ressources naturelles est perçue de façon effective, et une expérience pilote de la réforme en matière de la taxation des ressources d'eau a été lancée. Les finances centrales ont contribué à la promulgation de la loi sur l'écotaxe. Le mode de gestion des recettes gouvernementales non fiscales a été fixé. Une instruction sur la réforme visant à délimiter les attributions des instances centrales et locales en matière de budget et leurs responsabilités respectives en matière de dépenses publiques a été émise: elle indique les objectifs à atteindre, propose les principes qui doivent régir la délimitation et précise les contenus essentiels. Nous avons défini le partage rationnel entre les instances centrales et locales des recettes en provenance de la TVA depuis son application à tous les secteurs d'activités, en veillant à maintenir la stabilité globale de nos moyens financiers. En réajustant la politique sur la restitution de la TVA aux instances locales par l'échelon central, nous avons perfectionné le système de partage des recettes fiscales. Une politique de soutien financier en faveur de la conversion en citadins des habitants venus des campagnes, accompagnée d'un mécanisme de récompenses, a été formulée et appliquée. Une réforme a été menée en faveur de l'amélioration du système des transferts de paiements octroyés par l'échelon central aux finances locales, les transferts de paiements spéciaux ont été ramenés au nombre de 94, la part des transferts de paiements courants s'est élevée à 60,6%. Un plus grand effort a été fait en faveur de la publication des projets et bilans budgétaires, les bilans budgétaires des départements centraux ont été pour la première fois publiés en bloc sur les sites du gouvernement chinois et du ministère des Finances; les principes opérationnels de la publication des projets et bilans budgétaires des instances locales ont été établis.

Amélioration de l'efficience des dépenses budgétaires. Nous avons veillé à exécuter scrupuleusement le budget approuvé par l'Assemblée populaire nationale et à ratifier en temps voulu les budgets présentés par les différents départements centraux. Nous avons renforcé le contrôle à la performance de tous les budgets: la couverture totale a été réalisée en ce qui concerne la gestion par objectifs des dépenses pour les projets des ministères et services de l'État; pour la première fois, les budgets ont été approuvés en même temps que les objectifs d'efficacité des projets d'importance et les indicateurs concrets d'efficacité; nous avons entrepris l'évaluation des performances des grandes politiques destinées à l'amélioration du niveau de vie de la population et des dépenses spécifiques clés; pour la première fois, les résultats du contrôle à la performance des budgets et les rapports d'évaluation de l'efficience des dépenses des projets de certains départements centraux ont été rendus publics en même temps que leurs bilans. Nous avons pris des mesures pour réactiver les crédits budgétaires disponibles qui sont destinés, selon les règlements, aux domaines prioritaires du développement socioéconomique; nous avons mené des expériences pilotes dans des districts pauvres pour utiliser de manière intégrée les fonds qui leur sont affectés, en déléguant à ces districts le droit de répartition et d'utilisation de ces fonds; nous avons amélioré la gestion des fonds destinés aux projets de recherche scientifique prévus par les finances centrales, en accordant davantage de droits aux établissements d'enseignement supérieur et aux institutions de recherche sur l'utilisation des fonds destinés aux projets de recherche et sur les crédits pour les missions et les réunions. Nous avons déployé de grands efforts pour diffuser largement le modèle de partenariat public-privé (PPP), en renforçant la gestion budgétaire des projets PPP tout au long du cycle de leur réalisation, en vue de garantir leur qualité; vers la fin de 2016, 11.260 projets ont été inscrits dans la plateforme nationale d'informations sur le PPP, avec un total de 13.500 milliards de yuans d'investissements, dont 1.351 projets signés et en début d'exécution, avec un total de 2.200 milliards de yuans d'investissements. Pour promouvoir la réforme dans l'achat de services par le gouvernement, nous avons promulgué les Directives sur le soutien au développement des organisations non gouvernementales à travers l'achat de services par le gouvernement et sur l'achat par le gouvernement de services fournis par les établissements d'intérêt public. Nous avons fait jouer davantage le rôle des fonds de placement gouvernementaux pour relancer la dynamique des investissements privés.

Surveillance renforcée et prévention des risques d'endettement des instances locales. Nous avons régulé la gestion des dettes des instances locales en vertu de la loi sur le budget, de la loi sur les garanties et d'autres lois et règlements concernés. Vers la fin de 2016, l'encours des dettes publiques des instances locales s'est élevé à 15.320 milliards de yuans, montant inférieur au plafond fixé en 2016, qui était de 17.190 milliards de yuans. Pour améliorer la gestion des dettes générales et spéciales des instances locales, nous avons exposé pour la première fois dans le projet du budget l'état de l'endettement des gouvernements locaux pour nous soumettre à une surveillance rigoureuse, et un travail a été fait pour évaluer et prévenir les risques de l'endettement local, dont les résultats ont été communiqués aux départements concernés et aux gouvernements locaux. Ensuite, l'alerte a été donnée aux régions à hauts risques pour qu'elles se procurent des ressources par diverses voies. Nous avons en outre élaboré et publié le plan d'urgence pour le traitement des risques de l'endettement des administrations locales, ainsi que le guide pour le traitement par catégorie des risques, pour permettre aux instances locales d'avoir à leur disposition des mesures d'intervention rapide en cas de crise. Le Règlement provisoire sur le contrôle de l'endettement local par le bureau du chargé de mission accrédité par le ministère des Finances auprès des administrations locales est entré en vigueur, ce qui permet d'assurer une surveillance permanente. Enfin, des enquêtes ont été organisées pour tirer au clair les cas de financements illégaux ou de garanties illicites pour inciter les régions et les établissements financiers concernés à corriger leurs erreurs.

Régulation de la gestion des budgets en stricte conformité avec les dispositions de la loi sur le budget. Les budgets ont été établis de façon plus détaillée, l'ampleur des budgets dressés pour le compte d'autres unités a été réduite et la gestion de la banque des projets de budget des départements centraux a été améliorée. Le nombre de fonds gouvernementaux a été réduit à 23. Ceux-ci sont maintenant soumis au mode de gestion selon une liste préétablie. Grâce à l'entrée en vigueur du Règlement provisoire sur la gestion des dépenses du budget d'exploitation du capital public central, le champ d'application de ce budget a été élargi. Nous avons fait l'inventaire des actifs publics des administrations et des établissements d'intérêt public. Nous avons déployé de grands efforts pour faire avancer la réforme concernant l'établissement des rapports financiers synthétiques des administrations basés sur la comptabilité d'exercice, en publiant quatre normes de comptabilité précises, dont une sur les actifs immobilisés. Nous avons effectué des contrôles sur l'emploi des subventions à la généralisation des véhicules à énergies nouvelles, sur la publication des budgets et des bilans des instances locales et sur le travail accompli par les mandataires de l'achat public. Cela nous a permis de découvrir des cas de violation de la loi sur le budget et des règles de discipline financière et économique, et de sanctionner leurs auteurs.

En 2016, le ministère des Finances a amélioré les services aux députés de l'Assemblée populaire nationale et aux membres du Comité national de la CCPPC. Nous avons bien organisé le travail sur leurs propositions: cette année, nous avons donné une suite à 2889 propositions présentées par des députés et à 1323 propositions présentées par des membres du Comité national de la CCPPC; en même temps, nous avons multiplié les échanges de vues avec eux, en veillant à nous inspirer de leurs avis et propositions pour améliorer le travail financier.

II)Rajustements du budget de 2016

Dans le but de mieux répartir les recettes TVA entre les instances centrales et locales après la généralisation à l'échelle nationale des expériences sur la transformation de l'impôt sur le chiffre d'affaires en TVA, à partir du 1er mai 2016, le plan transitoire de répartition des recettes TVA entre les instances centrales et locales a été appliqué pendant que se déroulaient les expériences ci-dessus. Si ces rajustements n'ont pas modifié le total des recettes et dépenses prévues du budget public général, ils ont en revanche modifié les structures du budget des recettes et dépenses des instances centrales et locales. Les recettes du budget général central se sont élevées à 7235 milliards de yuans au lieu de 7057 milliards de yuans, soit une augmentation de 178 milliards de yuans, lesquels ont été octroyés aux instances locales à titre de restitutions fiscales; les dépenses du budget général central ont corrélativement augmenté de 8588,5 à 8766,5 milliards de yuans. Conformément aux dispositions de la loi sur le budget, le plan de rajustement du budget central a été soumis à l'examen de la 24e session du Comité permanent de la XIIe Assemblée populaire nationale.